Staatsschulden. Wider die Schuldenbremsen.
Von Karl Albrecht Schachtschneider
Schriften zum Öffentlichen Recht, Bd. 1442 – Duncker & Humblot, Berlin 2021, 215 Seiten kart. Euro 59,90. – ISBN: 978-3-428-18079-0.
Rezension von Dr. Werner Mäder
Schachtschneider macht mit seiner neuen, elf Kapitel umfassenden, an seine Werke zur Euro-Rettungspolitik anknüpfenden Schrift Staatsschulden. Wider die Schuldenbremse neugierig. Der Titel verblüfft den Bürger, der nach preußischer Tugend „Schuldenmachen“ vermeiden soll. Die Schrift verlangt dem Leser volle Konzentration ab, vereinigt sie interdisziplinär Staats- und Verfassungsrecht, Volkswirtschaft und EU-Politik.
„Die Fragwürdigkeit der Schuldenbremsen und der irregeleitete Schuldenbegriff sind Gegenstand dieser Abhandlung, der rechtlich, aber auch ökonomisch bearbeitet wird. Ohne Volkswirtschaftslehre kann Staatsrecht im Bereich der Wirtschaft nicht betrieben werden.“ (S. 13) Gleiches gilt für das Europa-Recht.
1.
Trotz der Fülle des Materials führt der Autor zum Kern der Probleme, an eine verfehlte EU-Politik mit Maßnahmen zur strikten Haushaltsdisziplien und Schuldenbremsen zur Preisstabilität in der Währungsunion (Art. 126 AEUV), die wirtschaftlich illusionär sind und sich nicht durchsetzen lassen (Kapitel D, Haushaltsdisziplin, S. 58-70), einerseits und dem durch Art. 136 Abs. 3 AEUV eingeführten Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) mit Ziel der Wahrung der Stabilität, wenn den Mitgliedstaaten dafür trotz aller Disziplinierung die Mittel fehlen, der sie von der Bindung durch Art. 126 AEUV (Vermeidung übermäßiger Haushaltsdefizite) freistellt und das Bail-out-Verbot des Art. 125 AEUV aufhebt, andererseits.
Der ESM wurde neben der EZB zur zentralen Notenbank der Euro-Zonen-Mitglieder mit seiner Befugnis, Staatsanleihen unter Umgehung des Art. 123 AEUV (Verbot von Kreditfazilitäten) aufzunehmen und den Schuldenberg zu erhöhen.
Schachtschneiders Bilanz ist auch hier ernüchternd: Die Staaten, die sich unter den Rettungsschirm begeben haben (Spaniern, Zypern, Griechenland) mit strengen Auflagen der aufgezwungenen Austeritätsmaßnahmen, wurden in die Rezession gezwungen, die ihnen noch größeren Schaden zugefügt hat. Der ESM hat seine Ziele nicht erreicht. (Kapitel E, S. 71-77).
Das Verbot der direkten Finanzierung von Staaten durch die EZB soll die Geldmengenbegrenzung und Preisstabilität sichern, die ohne für die Realwirtschaft zu große Geldmenge nicht gefährdet ist. Der ESM ist hingegen kontraproduktiv, bedeutet eine stabilitätswidrige Haushaltsführung ohne realwirtschaftliche Grundlagen. (S. 73) Es war ein weiterer Schritt zur Vergemeinschaftung der Haftung für Schulden anderer EU-Staaten, das Einfallstor für eine Schulden- und Finanzunion, einer erweiterten Transferunion (Kapitel H, II: Von der Stabilitäts- zur Schuldengemeinschaft, S. 112-125).
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2.
Die EU hatte sich Wachstum, Beschäftigung, Wettbewerbsfähigkeit und sozialen Zusammenhalt in einem gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht zum Ziel gesetzt, wobei ein übermäßiges Defizit und eine Schuldenhäufung bei strenger Haushaltsdisziplin vermieden werden sollte. Ein stabiler Euro sollte das Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion garantieren. Weder das eine noch das andere Ziel wurde jemals erreicht.
Die Haushaltsdiziplinierung mit den Schuldenbremsen (Art. 126 AEUV, Stabilitäts- und Wachstumspakt, Six-Pack; Fiskalpakt) ist gescheitert. „Mit Spargeboten in Verträgen und Gesetzen kann man die Wettbewerbsfähigkeit schwacher Volkswirtschaften,“ so Schachtschneider, „ nicht stärken, nicht einmal die Konjunktur beleben.“ (S. 65) Der ESM hatte trotz Geldmengenerweiterung mit seinen Austeritätszwängen verheerende wirtschaftliche und politische Folgen.
Die Maßnahmen allesamt erweisen die Systemlosigkeit der EU-Politik: Schuldenbremsen einerseits, Staatsschuldenvermehrung andererseits. Stabilität und Wohlstand liegen in weiter Ferne, das Siechtum des Euro geht weiter. „Europa ist aus asiatischer Sicht zum kranken Mann der Welt geworden.“ (S. 135) Den EU-Organen liegt es fern, volkswirtschaftliche Politik zu betreiben; sie betreiben eine „Wirtschaft“ ohne und gegen das Volk. Die Rettung des Euro dient dem internationalen Kapital, zielt aber auch massiv auf die Bildung eines unitarischen Bundesstaates mit einheitlicher Währung, für den es keine Vertrags- und Verfassungsgrundlagen gibt.
3.
Schachtschneider referiert ─ wie ein roter Faden durch die Schrift ─ Grundlegungen, die mit ihm international renommierte Wissenschaftler vertreten:
„Eine Währung für verschiedene Staaten mit heterogenen Volkswirtschaften stärkt weder die Stabilität noch den Wohlstand der Völker. Sie bezweckt, die Entwicklung der Europäischen Union zu einem unitarischen Bundesstaat zu erzwingen, in dem homogene Lebensverhältnisse insbesondere durch Finanzausgleich geschaffen werden. …“ (S. 11)
„ … Die Eurorettungspolitik gibt beredtes Zeugnis dafür. Die Gebervölker werden genötigt, ihre Wirtschaftsleistungen zur Finanzierung der (wirklichen oder vermeintlichen) Misswirtschaft anderer Staaten und Völker hinzugeben. Der Stabilitätsmechanismus ist ein getarnter Ausbeutungsmechanismus, geradezu eine Aufforderung zum beggar your neighbour.“ (S. 109)
„Die Stabilität der Euro-Zone kann nicht gesichert werden, weil auch die Schulden-, Finanz- und Transferunion, die mit dem ESM zum Teil geschaffen wurde, nicht zu dem optimalen Währungsraum wird, der allein eine Währungsunion zu tragen vermag.“ (S. 112)
„ … Anstatt den Versuch der Währungsunion aufzugeben, rennen die Staats- und Regierungschefs seit dem Maastricht-Vertrag gegen die ökonomischen Gesetze an, in der Hoffnung, mit einer untragbaren Vergemeinschaftung der Schulden den optimalen Währungsraum zu erringen.“ (S. 113, 116, 120 f.)
Die Souveränität der Staatsvölker lasse diese Politik nicht zu. Die Schuldenbremsen sind ausgesetzt oder werden missachtet. Was bleibt übrig? Schachtschneiders Befund: Den Volkswirtschaften mit einer überbewerteten Währung kann nur durch Subventionen, monetäre Staatsfinanzierung, wachsende Staatsschulden, endlich nur noch durch die etatistische Verteilung der Gesamtleistung der Union unter allen Mitgliedstaaten geholfen werden. Keinesfalls besteht für Volkswirtschaften ohne Abwertungsmöglichkeit eine Wachstumschance, die im Wettbewerb mit überlegenden Volkswirtschaften stehen, d. h. deren Wirtschaftsgebiet nicht gegen Importe aus stärkeren Volkswirtschaften geschützt ist, was der Binnenmarkt mit der Zollunion ausschließt. Die hohe Staatsverschuldung ohne Investitionen wird die gesamte Wirtschaft der Union ruinieren. (S. 63, 112)
4.
Schachtschneider referiert eingehend die brisante Schuldenpolitik der monetären Staatsfinanzierung durch das ESZB und die EZB (Kapitel C, S. 25-57). Die Maßnahmen zur Rettung des Euro waren unzureichend. Dass der Euro noch existiert, ist einzig der gegen Art. 123 Abs. 1 AEUV – Verbot der Staatsfinanzierung – und Art. 125 AEUV – Bail –out-Verbot-verstoßenden, vertrags- und verfassungswidrigen Geldpolitik des ESZB und der EZB zu danken. Deren Staatsfinanzierung (OMT-Programm, die Politik des quantitave easing (PSPP) und das Pandemie-Notfallankaufprogramm (PEPP)), die sie im großen Stil monetärer Geldschöpfung aus dem Nichts durchführen, verschafft den Mitgliedern des Euroverbundes die Kredite, die sie am Finanzmarkt wegen zu hoher Zinsen nicht aufnehmen könnten, wenn ihnen die EZB und die nationalen Zentralbanken nicht mit der Politik des leichten Geldes (neo-keynesianische Politik Mario Draghis) und der Finanzierung der Länder die Zinslasten genommen hatten. (S. 29, 37, 49 f., 119, 126) Als. Staatsfinanzierung brechen die Maßnahmen aus dem Ermächtigungsrahmen aus, da sie auch Wirtschafts- und nicht nur Währungspolitik sind, für die die EZB keine Kompetenz hat (Art. 3 Abs. 1 lit. c AEUV). ESBZ und EZB haben nach dem Plazet des Bundesverfassungsgerichts, das die Rechtsbrüche im Anschluss an den EuGH hinnimmt, wenn gewisse Regeln eingehalten werden (BVerfGE 146, 216), bewiesen, dass sie ihr Mandat für jedwede Politik nutzen, die sie mit ihren Maßnahmen bewerkstelligen können, ohne Rücksicht auf das Defizit an demokratischer Legitimität, ohne Rücksicht auf ihre begrenzte Ermächtigung, die Preisstabilität zu sichern. (S. 28)
Vermerkt wird auch die fatale Rolle des Bundesverfassungsgerichts (S. 31, 32 ff., 35 ff., 39-43, 173-185), das wegen seiner „Regierungstreue“ die „Geister“ nicht mehr los wird“, die es mit seinen Entscheidungen seit dem Maastricht-Urteil „gerufen“ hat. In Sachen der monetären Staatsfinanzierungsmaßnahmen der EZB durch den Ankauf von Staatsanleihen in so gut wie grenzlosem Umfang (PSPP, zwei Billionen Euro), verbunden mit einer Nullzinspolitik, ist die Überschreitung der Zuständigkeit der EZB dem Bundesverfassungsgericht zu weit gegangen. Es hat die Maßnahmen als eine offensichtliche Zuständigkeitsanmaßung der EZB und des EuGH (Urt. vom 11.12.2018 – C – 493/17) für Wirtschaftspolitik, die nicht mehr als Währungspolitik ausgegeben werden könne, wegen Missachtung des ultra-vires-Verbotes als vertragswidrig kritisiert, wenn die Verhältnismäßigkeit dieses Kompetenzverständnisses nicht dargetan werden könne. Die wesentliche Kritik an dem Urteil des EuGH ist, dass es die faktischen wirtschafts- und fiskalpolitischen Wirkungen der Maßnahmen der EZB bei Beurteilung der Verhältnis-mäßigkeit des PSPP ausgeblendet habe. Es hat außerdem die Politik des leichten Geldes, des PSPP als Verletzung des Budgetrechts des Deutschen Bundestages erkannt (BVerfG 2 BvR 859/15 u. a., Urt. vom 5.5.2020). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4, Abs. 2 EUV ist erstmalig wirklich beachtet worden.
Wie weit Deutschland als ein „Herr der EU-Verträge“ mit seinem höchsten Gericht seinen Herrschaftsanspruch auf die EU – selbstkasteiend – zurückgenommen hat, dessen Organe sich mehr und mehr als „Souverän“ über das ganze Europa aufspielen, bezeugt die Reaktion auf das Urteil vom 5.5.2020; ein Fall von Rechtssittenverfall, Respektlosigkeit und Rechthaberei, wenn der EuGH dem höchsten deutschen Gericht die Kompetenz und Justizhoheit für die deutsche Verfassung abspricht und wenn er ohne prozessuale Veranlassung und ohne irgendeine verfahrensgerechte Befugnis schnellstens Widerspruch gegen das Urteil erhoben hat und in einer Erklärung vom 8.5.2020 dem Bundesverfassungsgericht das Recht zum letzten Wort abgesprochen hat, eine offene Kampfansage gegen die Souveränität der Mitgliedstaaten. Die Kommission mit ihrer in Deutschland als Politikerin und Ministerin gescheiterten Präsidentin, gegen das eigene Land agierend, setzt noch einen – bar jeglichen Verdachts von Sachkenntnis – darauf und prüft eine Vertragsverletzung Deutschlands durch das höchste deutsche Gericht. (S. 12)
Unbeirrt von dem noch zu erwartenden Schlussurteil des Bundesverfassungsgerichts zum PSPP hat die EZB mit dem Pandemie-Notfall-Ankaufprogramm (PEPP) die monetäre Staatsfinanzierung mit monetär geschöpften Geld nicht mur fortgesetzt, sondern mit dem Volumen von 1,35 Bill. Euro erheblich erweitert. (S. 13, 31 f.) „Die monetäre Entlastung der defizitären Volkswirtschaften durch die Zinssubvention mittels Negativzinsen für die Bankeinlagen bei der EZB …, die Nullzinspolitik für die Kredite der EZB an die Geschäftsbanken (seit 2016) und vor allem die monetäre Staatsfinanzierung,“ so Schachtschneider, „war der wohl ausweglose Weg zur Rettung des Euro auf Kosten der Sparer, die sich in hohen Milliardenverlusten rechnen (in Deutschland seit 2010 648 Mrd. Euro.“ (S. 49, 118) „Jetzt haben die schwachen Volkswirtschaften exorbitante Schulden, die Privaten und Unternehmen bei den Geschäftsbanken, diese und die Staaten bei den nationalen Zentralbanken. Eine Begleichung dieser Schulden bei dem ESZB ist nicht zu erwarten.“ (S. 49) Die geradezu gigantischen Verschuldungsangebote der EZB, die enorme Geldschöpfung aus dem Nichts, stehen in krassem Widerspruch zu den Spardiktaten des Fiskalpaktes.
5.
Schachtschneider legt mit der Wirtschaftswissenschaft die Folgen der Entwicklungs-behinderung durch Schuldenbremsen (Kapitel I, S. 126-136) dar, dass die Schuldenbremsen der EU und der Mitgliedstaaten, namentlich Deutschland, fern der technischen Revolution (S. 132 ff.), zum Rückschritt führen, die Entwicklung der Volkswirtschaften und Zukunftsvorsorge durch Investitionen behindern, ein Anstieg der Schulden durch Vorteile einer guten Infrastruktur ausgeglichen werden, insbesondere die öffentliche Daseinsvorsorge in öffentlicher Hand behalten werden muss. (S. 128-131)
Es ist bekannt, dass die Bundesrepublik sich die Stricke der Schuldenbremsen selbst umgebunden hat. Schachtschneider erinnert und folgert: „ … Die deutschen Finanzpolitiker, die die Spardiktate im Maastricht-Vertrag und im Stabilitäts- und Wachstumspakt, aber vor allem im Fiskalpakt gegen die ohnehin schwachen und in der Währungsunion mit einer einheitlichen Währung nicht wettbewerbsfähigen Volkswirtschaften durchgesetzt haben, vernunftwidrig und demokratiewidrig, haben den Schuldenbegriff verkannt. Die Staatsfinanzierung durch die Zentralbank wie auch die durch das ESZB und die EZB führt nicht zu Schulden des Staates, die der Staat zurückzahlen müsste.“ (S. 13, näher S. 164 ff.)
6.
Deutschland hat außer den EU-Schuldenbremsen (S. 14-20) sich national noch zusätzlich mit Art. 109, 109 a und Art. 115 GG Finanzierungsbeschränkungen auferlegt (S. 132 f.). Schachtschneider gibt ein erschreckendes Bild von der wirtschaftsfeindlichen Politik und maroden Lage, die von wissensfeindlichen Ideologen beherrscht wird. (S. 132-134). Das Land hat einen schwerwiegenden Investitionsrückstand, wird seine Wettbewerbsfähigkeit, die auf technischen Entwicklungen der Vergangenheit beruht, einbüßen. Im Bereich der Elektrotechnik, der Digitalisierung, ist Deutschland drittklassig, in der Kommunikationstechnik von der USA, China und Südkorea abhängig. Es ist auch in der Entwicklung batteriemotorischer und autonomer Fahrzeuge rückständig. In den Unionsstaaten sieht es nicht besser aus. „Deutschland wird von wissensfeindlichen moralistischen Ideologen beherrscht, typisch für sozialistische Systeme. In diesen Kontext gehört auch die Schuldenbremse.“ (S. 132)
Das starre Verbot der Kreditaufnahmen in konjunkturellen Normallagen verhindert staatliche Förderungen notwendiger technischer Innovationen für die wirtschaftliche Entwicklung des Landes, aber auch notwendiger Investitionen in die Infrastruktur, lässt die finanzielle Förderung von großtechnischen Entwicklungen, die Teilnahme an der technischen Revolution, nicht zu. Im Gegenteil: Das Land lässt es zu, dass Unternehmen mit führenden technischen Fähigkeiten von Unternehmen fremder Staaten (China, USA) übernommen werden. Die deutsche Groß-/Industrie ist weitgehend in ausländischer Hand. Die im DAX notierten Unternehmen gehören nur zu gut 15 % Deutschen, zu fast 85 % Ausländern. Der Ausverkauf geht weiter. Immer weniger Mittelstandsunternehmen, die auch immer weniger deutschen Unternehmern gehören, haben Weltmarktrelevanz. In Hinblick auf das Schulwesen, das jedem, „der sich nicht wert, die Hochschulreife aufdrängt und zum oft erfolglosen Studium verführt“, fehlt es immer mehr diesen Unternehmen an fähigen Nachwuchs (z. B. Facharbeiter in dualer Ausbildung).
7.
Schachtschneider stellt das Beispiel „hochverschuldeter, aber erfolgreicher Volkswirtschaften“ der USA, Chinas und Japans gegenüber mit dem Hinweis, dass die Rückzahlung der Kredite für staatlich geförderte Investitionen für die technische Entwicklung nicht das dringende Problem sei, wenn die technische Entwicklung die weltweite Wettbewerbsfähigkeit und damit die Schuldentragfähigkeit stärkt. Selten hätten die Staaten die Schulden vollständig beglichen. Die USA haben als noch führende Wirtschaftsmacht Staatsschulden von 21,456 Billionen Dollar. China finanziert seinen wirtschaftlichen Aufstieg mit großen Schulden des Staates (etwa 50,5 % des BIP 2018, 34,3 % des BIP 2019). Japans Staatsschulden belaufen sich auf fast 240 % des BIP (BIP 2020 5,4 Bill. Dollar). Japan ist heute der stabilste Staat der Weltwirtschaft. „In Asien spricht niemand mehr über eine Währungszone, wie sie im Euro-Raum entstanden ist. Weil eindeutig klar ist, dass der Euro eigentlich nicht funktioniert. Das währungspolitische Experiment ist aus asiatischer Sicht gescheitert.“ (Schachtschneiders Verweis S. 135 auf ein Gespräch von Gabor Steingart mit dem deutschen Finanzmanger Jasper Koll, Vorstandschef von Wisdom Tree Japan am 25.4.2019).
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Schachtschneiders traurige Bilanz: „Während vorwärts strebende Staaten technische Innovationen, die ihrer Wirtschaft Stärke geben, mit großen finanziellen Mitteln, oft im Rahmen der Militärhaushalte, unterstützen, verordnet sich die EU die Schuldenbremse. Deutschland macht bei dieser den Niedergang betreibender Politik nicht nur mit, sondern forciert diese mehr als andere Mitgliedstaaten der EU, um die Partner der Union zur Haushaltsdisziplin nötigen zu können.“ (S. 132)
8.
Das finale Kapitel L zur Doktrin von Schulden des Staates gegenüber den Staat gibt einen Strauß von Einblicken in das Geldwesen, zur Zentralbank und Geschäftsbanken als Akteure der Geldversorgung, zu den Quellen einer Finanzierung des Staates, insbes. zur Frage, ob der Staat Schulden macht, wenn er sich durch seine Zentralbank monetär finanziert, mit der „Krönung“ der Kritik an der Staatsschuldendoktrin. Der Staat kann sich das Geld, das er benötigt, gleich von der Zentralbank geben lassen und auf die Erhebung von Steuern verzichten, ein staatsadäquates Verfahren. (S. 163) Schachtschneider gibt eine überraschende, aber rechtlich völlig einleuchtende Begründung, dass die monetäre Staatsfinanzierung – entgegen der allgemein praktizierten Auffassung – keine Staatsschulden begründet. Bundesbank (Zentralbank) und der Staat als Träger der Bank gehören zu einer Rechtsperson. Wenn die Bank Zentralbankgeld herstellt und an den Staat ausgibt, können daraus keine Schulden des Bundes gegenüber der Bank entstehen. (S. 164-166) Niemand kann wegen einer Geldforderung Schuldner und Gläubiger in einer Person sein.
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Schachtschneider ist ein Universalgelehrter, ein exzellenter Kenner und Denker des europäischen Geschehens von den Anfängen an. Seine Schrift gibt ein exzellentes Urteil von der verfehlten EU-Politik und der Rolle deutscher Regierungen an der den Niedergang auslösenden Politik, die nur eine Verschiebung des wirtschaftlichen Zusammenbruchs bewirkt (S. 118 f.), Stabilität und Wohlstand der Völker verhindert. Die Schrift, ein „Muss“ für jeden wahren Europäer, hinterlässt einen nachdenklichen Leser. Für den bislang überzeugten Idealisten wird der letzte Rest an Illusionen und Erwartungen für ein starkes Europa im Gewande der EU schwinden. „Es ist allein das Geld, was die EU noch zusammenhält.“
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Dr. Werner Mäder (Jahrgang 1943), Leitender Senatsrat a. D.; ab 2001 Rechtsanwalt und Justitiar; zahlreiche Publikationen zum Staats-, Verfassungs- und Europarecht, zur Rechtsphilosophie und politischen Praxis, u. a. Kritik der Verfassung Deutschlands – Hegels Vermächtnis 1801–2001, Berlin 2002, Vom Wesen der Souveränität, Berlin 2007.